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    中國日報3月4日電

    劉漢元代表提出應明确可再生能源發展方向 制定更具前瞻性的發展目标

    全國人大代表劉漢元提出,去年12月3日,在聯合國新一輪氣候大會上,聯合國秘書長古特雷斯指出,當前各國的自主減排承諾已不足以實現《巴黎協定》設定的2030年氣候目标,需将現有水平提升3倍,才能實現将全球升溫控制在2度以内的目标,若想實現1.5度目标,各國的自主減排承諾則需提升5倍。在随後召開的G20峰會上,中國國家領導人也表示不折不扣履行在《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》中的承諾,強化2020年前行動力度,推動全球綠色低碳轉型。加快推進新一輪能源革命,控制全球氣候變暖、破解霧霾之困已迫在眉睫。然而,當前國家相關部門對可再生能源産業發展的重要性認識還不夠到位,未能從能源革命和國家戰略的高度,進行有效統籌規劃、科學引導産業發展,産業政策及發展目标難以滿足我國能源結構優化升級的需要。

    2016年12月,國家有關部門針對可再生能源發展先後密集出台三份重要規劃文件,分别是《可再生能源發展“十三五”規劃》、《能源發展“十三五”規劃》和《能源生産和消費革命戰略2016-2030》。三份國家層面出台的權威規劃文件,都為我國2020年非化石能源消費占比設定了15%的奮鬥目标。然而,本應作為積極引領、指導産業發展的綱領性文件,卻與産業和市場層面的實際發展産生了明顯偏差。截止到2017年底,非化石能源消費占一次能源消費總量比重已達到14.2%,已經非常接近2020年15%的目标,這距離三份規劃文件出台僅一年時間。我國可再生能源産業的發展也面臨着同樣的問題。2007年,國家在規劃光伏産業發展目标時,提出2020年裝機總量達到180萬千瓦,此後曆經4次調整,最終确定到2020年底太陽能發電不低于1.1億千瓦。但截止2018年底,我國光伏裝機總量就已達1.7億千瓦。不難看出,我國可再生能源産業的發展遠遠走在了規劃前面。因此,及時調整并制定更具前瞻性的可再生能源發展目标,無論從積極引導産業健康發展的角度,還是加快推動我國能源革命,實現綠色可持續發展都具有十分緊迫且重要的意義。

    當前,全球主要發達經濟體都紛紛制定并不斷提升可再生能源發展目标。美國經濟總量最大、能源消費量最多的加州,2017年已提前3年實現可再生能源發電比例超過33%的目标,計劃到2030年一次能源50%以上來自可再生能源、2040年達到100%,并于去年9月再度立法将2030年的目标提前到2025年完成;德國2017年全國可再生能源發電占比達到33.1%,計劃到2050年實現總發電中可再生能源占80%以上;法國計劃到2050年全國電力全部來自清潔能源。英國于2015年12月關閉了最後一家煤礦,并宣布近期将關閉國内所有的燃煤電廠,作為世界上第一個開創煤電使用的國家,或将成為第一個告别煤炭的國家。上述國家無一例外,光伏發電都是其可再生能源的第一主角,每個國家使用的大都是中國制造的光伏産品。

    事實上,目前以光伏為代表的可再生能源,已經完全具備了快速發展、實現能源根本轉型的總體條件。近十多年來,在全體從業者的前仆後繼、艱苦努力下,我國光伏産業實現了從一路追趕、齊頭并進,到全面超越歐美日韓等光伏強國的華麗轉身,推動我國光伏産業一騎絕塵,占據了全球70%以上的市場份額。麥肯錫的研究報告顯示,中國光伏産業一騎絕塵,遙遙領先于美歐日韓,牢牢執住了行業發展的牛耳,成為了比肩高鐵的“國家名片”之一。無論是解決國内霧霾問題、環境和資源不可持續問題,推動我國高質量發展,還是“一帶一路”走出去幫助欠發達國家跨過先污染後治理的老路,光伏産業都足以支撐我國制定更加積極的可再生能源發展目标。

    針對以上問題,劉漢元代表建議:1、制定更積極的可再生能源發展目标,非化石能源占比2020年達到20%、2030年30%、2050年超過50%;2、制定具體可操作的配套實施方案,增強規劃執行的剛性;3、減免可再生能源稅費,加快我國能源轉型步伐。

    在《關于減輕光伏發電企業稅費負擔》的建議中,劉漢元代表談到,随着化石能源的長期開采和使用,一方面資源的不可持續問題已日益凸顯,另一方面全球氣候變暖、環境壓力不斷加大,空氣質量問題持續困擾着我國許多地區,加速推進新一輪能源革命已迫在眉睫。與此同時,以光伏為代表的可再生能源,已經具備了快速發展、實現能源根本轉型的總體條件。然而,去年5月31日,因補貼缺口擴大等原因,有關部門突然下發通知,将下半年光伏發電規模壓縮到原來的三分之一以下,6月1日立即執行,給整個産業帶來系統性風險,新能源上市公司連續跌停,市值損失3000多億;許多企業被迫停産,關停産資産規模超過2000億,行業遭受重創。正是這樣一個應予鼓勵和扶持發展的戰略性新興産業,一段時期以來,卻背負了沉重的稅費負擔,成為了阻礙行業不需要補貼、實現真正市場條件下平價上網并持續健康發展的最主要原因之一。

    他談到,長期以來,我國光伏産業鍊上、中、下遊各環節都被全額征收各項稅費,主要包括25%的企業所得稅、16%的增值稅及其附加,還有海域使用費、土地使用稅、印花稅、房産稅等多種稅費,如再考慮社保因素,稅費将更加驚人。僅從光伏發電端來看,每度電負擔的稅費就已經達到1毛3分到1毛7分。

    目前,根據現行上網電價結合光伏發電項目數據平均測算,企業實際繳納的度電增值稅達到6分到8分。企業獲得貸款後,作為成本很大占比的利息完全不能抵扣增值稅,加重了企業稅費負擔。基于此,國家制定了相關政策,旨在減輕光伏企業的現實稅負壓力,如财政部、國稅總局于2013年9月下發了《關于光伏發電增值稅政策的通知》(财稅〔2013〕66号),對光伏發電收入實行增值稅即征即退50%的政策。對此項政策,部分媒體解讀為光伏行業的一大利好消息,但仔細分析實則不然。由于光伏電站前期投資大,投資回報期長,設計系統壽命25年,要靠多年的發電銷售收入逐步收回投資。從财務角度看,一般光伏電站的進項稅額需5至6年才能抵扣完,才可能繳納增值稅。但我國光伏發電從2013年起才開始真正成規模态勢發展,2014到2018年是發展的高速期。由此看來,隻有極少數經營很好的企業,才可能在2018年左右享受此優惠政策,大多數企業無法切實享受。因此,該政策的初衷是好的,但實際執行效果卻并未達到制定的初衷。

    同樣作為前期投資大、投資回報期長的水力發電項目,國家已制定并下發了多項增值稅減免政策。如财稅〔2009〕9号文件第二條第(三)項明确規定,縣級及縣級以下裝機容量為5萬千瓦以内(含5萬千瓦)的小型水力發電單位,可選擇按照簡易辦法依照6%征收率計算繳納增值稅,此後又出台文件将“依照6%征收率”調整為“依照3%征收率”,進一步減半征收小型水利發電項目的增值稅,切實減輕了水力發電企業的稅負。

    此外,因光伏産業鍊各環節都需要大量固定資産投入,資金占用量大、占用時間久、投資回報期長,因此不僅取得融資授信較為困難,額度空間也小。同時,光伏發電為重資産投入,大多數項目留存了大額期末留抵稅額,據不完全統計,從項目投建環節看,留抵稅額占光伏電站投資成本的比例超過10%,無疑增加了資金占用,加重了光伏發電企業的資金壓力。2018年6月27日,财政部、國稅總局下發了财稅〔2018〕70号文件,對部分行業企業退還增值稅期末留抵稅額,主要包括裝備制造等先進制造業、研發等現代服務業和電網企業。其中,電網企業是指取得電力業務許可證(輸電類、供電類)的全部電網企業,光伏發電項目因其屬于發電企業(電力業務許可證為發電類),未納入此次退稅範圍。但由于光伏企業面臨前文提到的巨大資金壓力,存在退稅的緊迫需求。

    為扶持我國光伏發電行業發展,财政部、國稅總局還于2008年下發财稅〔2008〕46号文,對符合政府規定的光伏發電企業,從項目取得第一筆生産經營收入所屬年度起,實行三年免征、三年減半征收所得稅的政策,這在一定程度上支持了光伏企業的發展。但根據光伏産業發展趨勢判斷,行業去補貼化将成必然,平價上網時代即将到來,上述三年免征、三年減半征收所得稅的政策,雖然起到了一定的減負作用,但該定期減免優惠在無補貼項目面臨的成本壓力面前,無異于杯水車薪,光伏發電企業仍面臨嚴峻的生存危機。

    2018年以來,在黨中央、國務院持續優化營商環境和減稅降費的總體部署下,一系列普惠性減稅降費政策相繼出台并有效實施,切實減輕了企業稅費負擔,對中國經濟長期保持活力和全球競争力具有重要意義。但目前,光伏産業等應予以鼓勵和重點扶持發展的戰略性新興産業,也僅享受到普惠性政策,未能明顯緩解綜合稅費負擔較重問題,亟待有産業傾斜導向的減稅降費政策出台,推動光伏産業持續健康發展,助力平價上網時代早日帶來,從而加快我國能源革命進程。同時,以目前我國财力來看,完全有條件支撐對光伏發電稅費的減免,其對财政收入的影響微乎其微。

    針對以上問題,劉漢元代表建議:1、參照小型水力發電項目的增值稅繳納政策,将光伏發電項目納入按照3%征收率簡易征收範圍;2、實現企業利息成本進項稅可抵扣,并将光伏發電企業納入增值稅期末留抵稅額退還範圍;3、對光伏發電無補貼項目實行所得稅免稅政策。


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